Mittlerweile kann man sich nur schwer vorstellen, dass es in Russland vor nicht allzu langer Zeit noch überhaupt keinen Präsidenten gab, weder in der Sowjetunion noch in den Bruderrepubliken – bis 1990.

Wie alle Staaten mit kommunistischem Regime hatte auch die UdSSR formal ein parlamentarisches System. In der Praxis lag alle Macht bei der KPdSU, die den politischen Kern des Systems darstellte. Dieser Kern bildete sich 1990 und 1991 allmählich zurück – und die Macht des ersten Präsidenten der Sowjetunion, Michail Gorbatschow, hing in der Luft. Im August 1991 versuchte die Parteielite, diese Macht zu ergreifen: Sie erklärte den Ausnahmezustand und ließ in Moskau Panzer auffahren. Doch sie scheiterte auf ganzer Linie.

Das Tätigkeitsverbot für die Kommunistische Partei und der Zerfall der Sowjetunion zogen Gorbatschow beide Stühle weg. Er landete im politischen Nichts – zusammen mit dem Staat, den er angeführt hatte.

Gorbatschow landete im politischen Nichts

Völlig anders war die Lage von Boris Jelzin zu Beginn seines Weges als Staatsoberhaupt Russlands. Kontrolle über die Kommunistische Partei gewinnen konnte er nicht; er wollte es wohl auch nicht. Macht konnte Jelzin allein über die staatlichen Strukturen gewinnen. Also erlangte er zunächst den Posten des Vorsitzenden des Obersten Sowjets der Russischen Föderation (damals noch der RSFSR) und wurde danach, im Juni 1991, zum ersten gewählten Präsidenten Russlands. Ein grundlegender Wandel der politischen Institutionen in Russland erfolgte daraufhin allerdings nicht. Formal lag die Macht weiterhin in den Händen der Sowjets, Jelzins Vollmachten waren vor allem repräsentativer Natur. In dieser Hinsicht unterschied sich der Status Jelzins kaum von dem Gorbatschows.

Der politische Sieg im August 1991 ermöglichte es Jelzin, weitreichende Macht in seinen Händen zu konzentrieren. Vom verschreckten und desorientierten Parlament Russlands erwirkte er außerordentliche Vollmachten zur Durchführung von Wirtschaftsreformen. Mehr noch: Von November 1991 bis Juni 1992 war Jelzin gleichzeitig Präsident und Regierungschef.

Panzer beschießen das Parlament

Das Parlament erholte sich jedoch mit der Zeit von dem Schock und begann einen systematischen Angriff auf Jelzin, dessen verfassungsmäßige Vollmachten als Präsident nach wie vor gegen Null gingen. Die Verfassung zu seinen Gunsten ändern, das konnte Jelzin nicht, das konnte nur das Parlament. Also blieb ihm nur zu drohen, zu lavieren und seine Macht mit Hilfe eines Referendums zu festigen. Das half Jelzin, seine reale Macht zu wahren, führte aber zu einem Konflikt, der in der gewaltsamen Auflösung des Parlaments und dem Minibürgerkrieg vom Oktober 1993 endete. Wieder wurden Panzer in Bewegung gesetzt. Allerdings waren die neuen Machthaber entschlossener: Die Panzer nahmen das Parlament unmittelbar unter Beschuss.

Nach dem Sieg über das Parlament konnte Jelzin die Verfassung diktieren, wie sie ihm gefiel, und sich so viele Vollmachten geben, wie ihm beliebte.

Allerdings gab es zwei einschränkende Faktoren. Der eine, wenn auch nur ein schwacher, war die öffentliche Meinung im Westen, die von dem gewaltsamen Eingreifen Jelzins enttäuscht war und keine Errichtung einer Präsidialdiktatur in Russland wollte. Der andere Faktor, der von sehr viel größerer Bedeutung war, wurzelte in Jelzins Unwillen, sich allzu sehr mit Fragen des Alltagsgeschäfts zu belasten, für das er nie großes Interesse hatte (möglicherweise aus der Haltung heraus, dass dies nicht des Zaren Sache sei).

Der Präsident als Garant der Verfassung

Deshalb hat die Verfassung von 1993 die Kernaufgabe von Dokumenten dieser Art nicht erfüllt, nämlich die Zuständigkeiten der staatlichen Institutionen klar festzulegen. War die Macht des Präsidenten zuvor unklar definiert gering, so war sie nun unklar definiert groß. Entgegen gesundem Menschenverstand wurde dem Präsidenten die vage Rolle eines „Garanten der Verfassung“ zugesprochen, wo doch klar sein sollte, dass derjenige, dessen Macht durch die Verfassung beschränkt werden soll, nicht gleichzeitig Garant dieser Beschränkungen sein kann.

Da die Verfassung von 1993 auf Jelzin zugeschnitten war, versorgte sie ihn mit einem politisch durchaus angemessenen Instrumentarium. Der Präsident konnte, sollte dies nötig sein, praktisch uneingeschränkt Macht ausüben. Bei Bedarf konnte er wiederum in den Hintergrund treten und sich hinter der Regierung vor dem Volkszorn verstecken. Wie etwa in der Augustkrise 1998, als das Scheitern der Jelzinschen Wirtschaftspolitik unübersehbar wurde.

Putin hat Mittel gefunden, die Verfassung für seine Interessen zu nutzen

Es liegt auf der Hand: Die Unbestimmtheit der präsidialen Vollmachten bringt es mit sich, dass das Funktionieren dieses Amtes unmittelbar abhängig ist von den persönlichen Qualitäten und den politischen Ressourcen desjenigen, der es bekleidet. Die Verfassung von 1993 war zwar nicht auf Putin zugeschnitten. Doch hat er die Mittel gefunden, sie für seine ureigenen Interessen zu nutzen.

Formal gesehen gehört die russische Verfassung von 1993 zum Typus der semipräsidentiellen Systeme, die eine zweifache Verantwortlichkeit der Regierung vorsehen: gegenüber dem Parlament und gegenüber dem vom Volk gewählten Präsidenten. Solche Systeme sind nicht sonderlich stabil, und die Hauptgefahr besteht darin, dass es zu einer politischen Konfrontation zwischen Parlament und Präsident kommt.

In erster Linie war Putin bestrebt, dieser Gefahr zu begegnen. Zu diesem Zweck gestaltete er das Wahl- und Parteiensystem derart um, dass die Mehrheit im Parlament stets der Partei gehört, die ihn unterstützt. Gerade diese Umstrukturierung führte dazu, dass Russland Mitte der 2000er Jahre keine durch Wahlen gestützte Demokratie mehr war, sondern endgültig den Weg in Richtung Autoritarismus eingeschlagen hatte.

Der Weg in Richtung Autoritarismus

Das Risiko, das dem semipräsidentiellen System innewohnt, bietet einem starken politischen Akteur einen spürbaren Bonus. Falls der Präsident aus irgendwelchen Gründen seinen Posten verlassen muss, so kann er sich, indem er Regierungschef wird, nahezu alle Einflussmöglichkeiten bewahren. Genau das war während der Rochade [von Putin und Medwedew – dek] zwischen 2008 und 2011 zu beobachten. Und es ist durchaus möglich, dass uns 2024 etwas Ähnliches erwartet. Somit schafft die Verfassung von 1993 nicht nur Möglichkeiten zur Entfaltung uneingeschränkter persönlicher Macht, sondern ermöglicht auch, diese auf unbestimmte Zeit zu behalten.

Der Präsident hat kaum Verantwortung

Gleichzeitig ist die Verantwortung, die dem Präsidenten durch die Verfassung auferlegt ist, vergleichsweise gering. Die unmittelbare Verantwortung trägt er nur für die Außen- und Verteidigungspolitik. Für alles andere ist der Regierungschef verantwortlich, der jederzeit abgesetzt werden kann, wenn man ihm zum Beispiel die Schuld für ein Scheitern in der Wirtschafts- und Sozialpolitik zugeschoben hat. Die Regierung bleibt für die Bevölkerung der Sündenbock. Kein Wunder, dass die Umfragewerte des Präsidenten stets erheblich über jenen der Regierung liegen.

Die Unbestimmtheit der Vollmachten und Verantwortlichkeiten schafft eine Situation, in der sich die Entscheidungsmechanismen auf eine Schattenebene verlagern, die nur schwer zu durchschauen ist. Das ist zum Teil auch den spezifischen Regierungsgewohnheiten Putins geschuldet. Richtig ist aber auch, dass in jedem politischen System ein wichtiger Teil der Entscheidungen mehr oder weniger informell auf den Fluren getroffen wird. Allerdings wird diese Praxis durch klar festgelegte Normen beschränkt. In Russland wird durch das Fehlen solcher Normen diese Praxis nur verstärkt.

Entscheidungen werden auf den Fluren getroffen

Die Hauptaufgabe, die beim Übergang zur Demokratie bevorsteht, besteht darin, die Zuständigkeiten der unterschiedlichen Staatsämter in der Verfassung klar voneinander abzugrenzen. Das ließe sich auf unterschiedliche Weise bewältigen.

In oppositionellen Kreisen herrscht relativ breite Einigkeit, dass man auf das Präsidialsystem verzichten und ein parlamentarisches System einführen sollte. Das würde bedeuten, dass die Vollmachten des Präsidenten vor allem repräsentativer Natur wären und die gesamte politische Verantwortung auf einem Premierminister läge, der von einer Parlamentsmehrheit im Amt zu bestätigen wäre.

Ich sehe keine ernsthaften Hindernisse für eine Umsetzung dieser Variante. Ich möchte jedoch zu bedenken geben, dass auch ein semipräsidentielles System seine Vorteile hat, wenn es richtig angelegt ist und funktioniert. Das zeigen die Beispiele einiger europäischer Staaten: Etwa Frankreich (wo dieses System erfunden wurde), Polen oder Rumänien. In allen diesen Ländern gibt es Probleme; diese sind jedoch erstens nicht allzu gravierend, und zweitens könnten wir den nötigen Scharfsinn zeigen und das System unter Berücksichtigung der Erfahrungen dieser Länder optimieren.

Natürlich kann der Präsident nicht „Garant der Verfassung“ sein. In einem normalen System wäre er lediglich ein höher gestellter Staatsdiener. Im Prinzip hat die Verfassung von 1993 richtig festgeschrieben, welche Verantwortungsbereiche beim Präsidenten zu verankern sind: die Außenpolitik und die Verteidigung. Politischen Führern ist sehr wohl bewusst, dass sich jede Art ihres Scheiterns durch einen außenpolitischen Triumph kompensieren lässt. Putin ist hierbei vorgegangen, wie’s im Buche steht. In Ländern, die keine aktive Außenpolitik betreiben, haben solche Überlegungen keine sonderlich große Bedeutung. In Russland spielen sie auf lange Sicht eine wichtige Rolle. Die Nachwirkungen der riesigen außenpolitischen Probleme, die Putin als Erbe hinterlässt, werden Russland über Jahrzehnte beschäftigen.

Die Nachwirkungen der riesigen außenpolitischen Probleme, die Putin als Erbe hinterlässt, werden Russland über Jahrzehnte beschäftigen

In einem optimalen Modell, wie ich es mir vorstelle, sollten sowohl Präsident als auch Parlament direkt gewählt werden. Der Präsident würde neben repräsentativen Funktionen die tatsächliche und unmittelbare Verantwortung für die Außen- und Verteidigungspolitik tragen, während die Macht in allen anderen Bereichen bei einer Regierung liegen würde, die von einer Partei oder einer Koalition getragen wird. Der Premier wäre somit der politische Führer des Landes.

Den Premierminister könnte nur das Parlament absetzen, und zwar nur dann, wenn der Premierminister das Vertrauen der Partei oder Koalitionsmehrheit verliert. Oder aber, was häufiger der Fall ist, wenn die Partei oder die Koalition auseinanderbricht, was gewöhnlich zu Neuwahlen führt. Was den Präsidenten betrifft, so kann dieser in einem solchen System nur dann abgesetzt werden, wenn er Gesetze bricht: über ein Amtsenthebungsverfahren mit Gerichtsbeschluss. Politische Differenzen mit dem Premierminister sind kein hinreichender Grund.

Direkte Wahlen und eine neue Verfassung

Das grundlegende Modell zur Einteilung und Abgrenzung der Befugnisse kann nicht ohne Verabschiedung einer neuen Verfassung geändert werden. Das bedeutet aber weder, dass die Verfassung von 1993 in einem eigenmächtigen, revolutionären Akt abgeschafft werden sollte, noch heißt es, dass man – selbst unter Beachtung aller rechtlichen Aspekte – es mit ihrer Abschaffung eilig haben sollte.

Die erheblichen innenpolitischen Vollmachten des Präsidenten könnten für die Umsetzung von Reformen sinnvoll sein. Nach einer solchen Übergangszeit hätte dann laut der Verfassung von 1993 das zur Verfassungsänderung berechtigte Gremium das Sagen. Und das ist die die Verfassunggebende Versammlung. Bislang fehlt noch ein Gesetz, das festlegt, wie diese zu bilden ist. Das wäre Aufgabe jener Gesetzgeber, die nach dem Übergang zur Demokratie durch die ersten freien Wahlen ins Parlament gelangen. Ich denke, die würden das schaffen.