С начала войны на востоке Украины в апреле 2014 года большинству аналитиков на Западе в целом было очевидно, что сепаратисты получают военную, финансовую и кадровую поддержку из России. Многие задавались вопросом, начнется ли (и когда?) прямое вмешательство. Спекуляции о возможной прямой российской военной интервенции возобновились в апреле 2021 года, когда Дмитрий Козак, заместитель главы администрации президента России, отвечающий за Донбас, заявил, что Россия готова защитить своих граждан на Донбасе от геноцида, подобного тому, что был совершен в Сребренице в 1995 году.
Под этим предлогом Кремль пытается оправдать и войну против Украины: «специальная военная операция», как эту войну называют на официальном языке Кремля, якобы нужна для того, чтобы предотвратить геноцид российских граждан.
В самом деле, к августу 2021 года, согласно оценкам, 530 тысяч жителей в так называемых народных республиках уже получили российские паспорта1. Это произошло в рамках широкомасштабной российской кампании «паспортизации» — перехода украинцев в российское гражданство по упрощенной процедуре. Аналогичную стратегию Кремль ранее уже применял в Абхазии, Южной Осетии и Приднестровье.
DEUTSCHE VERSION
Российская политика паспортизации на востоке Украины началась в 2019 году. Тогда президент России Владимир Путин заявил, что это «гуманитарная» мера, вызванная тем, что ситуация «уже переходит границы с точки зрения прав человека»2. Эта политика с самого начала имела очень конкретные последствия как на местном, так и на геополитическом уровне. По мнению Европейского совета, она противоречила «духу и целям»3 обоих Минских соглашений.
Паспортизацию можно определить как «масштабную экстерриториальную натурализацию», то есть процесс, в ходе которого жители одного государства массово и по ускоренной процедуре получают гражданство другого государства4. Хотя Россия и не единственное государство, которое раздает паспорта гражданам других стран, с точки зрения геополитических последствий российский подход уникален: он воздействует на сепаратистские конфликты прямо по соседству — в так называемом ближнем зарубежье — и дает Москве мощные рычаги влияния на вовлеченных в них людей5.
Масштабная экстерриториальная натурализация
Практику раздачи паспортов на территориях, спорных с точки зрения международного права, Россия взяла на вооружение задолго до этого и уже не раз применяла в затяжных сецессионных конфликтах в других регионах постсоветского пространства, где после распада Советского Союза государства возникали де-факто. Поэтому паспортизация применяется в первую очередь в таких политических образованиях, которые не признаны в качестве суверенных государств большинством стран международного сообщества, но тем не менее стремятся отделиться от «материнского» государства. Примечателен случай Грузии, где Россия с 2002 года начала предоставлять российское гражданство и выдавать паспорта жителям отколовшихся регионов — Абхазии и Южной Осетии6. По оценкам аналитического центра CESP, к 2006 году большинство жителей этих грузинских регионов, которые Россия признала независимыми государствами после войны с Грузией в 2008 году, имели российские паспорта7. Уже тогда министр иностранных дел России Сергей Лавров оправдывал российское военное вмешательство в Грузии, называя его актом самообороны, необходимым для защиты проживающих там российских граждан8 в соответствии с международным принципом «обязанности защищать» (Responsibility to Protect).
Однако Независимая международная миссия по установлению фактов в ходе конфликта в Грузии (Independent International Fact-Finding Mission on the Conflict in Georgia) отвергла этот аргумент как противоправный, заявив, что Россия распространила паспорта в регионе для того, чтобы обосновать военное вмешательство9.
Предотвратить геноцид
В 2008 году тогдашний президент России Дмитрий Медведев оправдывал военную интервенцию и последовавшее за ней признание независимости Абхазии и Южной Осетии указанием на якобы имевший место геноцид10. В апреле 2021 года Дмитрий Козак, заместитель главы администрации президента России, курирующий Донбас, заявил, что Россия готова защитить своих граждан в Донбасе от геноцида, и провел параллели с резней в Сребренице11. Тогда он, по сути, воспользовался тем же аргументом.
Что паспортизация дает России?
Паспортизация Донбаса дает России контингент людей, которых можно при необходимости мобилизовать и привлечь в Россию, например, чтобы противостоять демографическим изменениям12 и нехватке рабочей силы, задействовав этнически близких мигрантов. Жители «народных республик» также полезны как резерв голосов, который можно мобилизовать для участия в выборах и референдумах: для участия в конституционном референдуме 2020 года и выборах в Государственную Думу Российской Федерации 2021 года российские граждане из «Донецкой Народной Республики» и «Луганской Народной Республики» были доставлены автобусами в Ростовскую область для голосования. Кроме того, на выборах в Госдуму на территории «народных республик» были открыты неофициальные электронные избирательные участки, так называемые информационные центры. Этот подход отличается от действий в Абхазии и Южной Осетии, где избирательные участки были организованы в дипломатических представительствах России. На выборах в Государственную Думу РФ в сентябре 2021 года в Молдове было развернуто 30 избирательных участков, 27 из которых находились в Приднестровье — поддерживаемом Россией отколовшемся регионе, который согласно международному праву является частью Республики Молдова. Правительство в Кишиневе подавало дипломатический протест против этой процедуры13.
Паспортизированные российские граждане Донбаса, однако, на выборах в Госдуму в 2021 году могли голосовать только за партии, но не за кандидатов в одномандатных округах. В Приднестровье, Южной Осетии и Абхазии паспортизированное местное население было приписано к избирательным округам в российских регионах, которые находятся иногда на расстоянии тысяч километров от них.
Какие стимулы использует Кремль?
Гражданство, полученное в упрощенном порядке с помощью ускоренной паспортизации, не означает автоматического доступа к тем же социальным благам, на которые имеют право жители России. В этом Донбас тоже отличается от других де-факто поддерживаемых Россией режимов: Абхазия и Южная Осетия, например, заключили соглашения с Россией о выплате пенсий, а в Приднестровье российские субсидии добавляются к пенсиям, финансируемым из местных бюджетов.
Но жителям Донбаса, которые получили российские паспорта и продолжают жить на оккупированных Россией территориях Украины, отказано в доступе к большинству российских государственных услуг, и в этом смысле они являются российскими гражданами с ограниченными правами (diminished citizenship)14. Поскольку сейчас эти территории не являются формально аннексированными Россией, однако не могут быть реинтегрированы Украиной, из-за неопределенности ситуации люди в «народных республиках» принципиально поражены в своих правах. Следует исходить из того, что многие видят решение этой проблемы в паспортизации. Но дело в том, что российская поддержка сепаратистов с 2014 года и есть истинная причина проблемы, при этом официально Россия пытается выставить себя ее решением. Еще до начала войны Россия продемонстрировала стремление расширить значительно урезанные права и льготы паспортизированных жителей Донбаса и создала тем самым дополнительные мотивы для обращения за российским паспортом.
Возможность свободного перемещения по миру также может стать весомой причиной для получения российского паспорта, поскольку удостоверения личности, выданные непризнанными международным сообществом территориями вроде «народных республик», а также Приднестровья, Абхазии, Южной Осетии и Нагорного Карабаха, практически бесполезны за границей. В связи с тем, что выданные в ускоренном порядке российские паспорта считаются в ЕС и других западных странах недействительными, такой мотив будет релевантным в зависимости от того, насколько последовательно на практике Евросоюз будет придерживаться принципа непризнания таких «других» российских паспортов, особенно в случае Донбаса15.
Украинский ответ на паспортизацию
Большое количество российских граждан на территории, международно признанной украинской, еще до начала войны давало Москве огромный потенциал давления на Киев16.
Украина, по сути, так и не смогла сформулировать последовательный ответ на паспортизацию. Этот вопрос по-настоящему возник в политическом дискурсе только в 2021 году, поскольку значимость российских граждан в Донбасе росла, а напряженность в связи с растущим присутствием российских войск на украинской границе усиливалась. Президент Украины Владимир Зеленский в конце 2021 года назвал паспортизацию угрозой для Украины и формой «порабощения», которая может использоваться на российских парламентских выборах. Тем самым Зеленский подчеркивал позицию Украины, согласно которой украинцы в Донбасе проходили натурализацию под принуждением и что Россия цинично использует их в своих политических целях. Зеленский отклонил неоднократно звучавшие предложения лишить украинского гражданства жителей неподконтрольной правительству части Донбаса, получивших российские паспорта. Эта мера, которую активно обсуждают и критикуют в украинских СМИ, не только противоречит Конституции, но и могла бы в конечном итоге способствовать полному отделению Донбаса от остальной Украины. Напротив, до войны украинское Министерство по реинтеграции временно оккупированных территорий делало ставку на то, чтобы признавать де-факто ряд документов, выданных сепаратистскими властями и учреждениями, чтобы жители «народных республик» сохраняли связи с Украиной и не теряли доступ к государственным услугам.
Важное средство российской внешней и военной политики
Судьбу паспортизированных жителей Донбаса определят в первую очередь продолжительность войны и ее исход. Но уже сейчас ясно, что паспортизация останется центральным инструментом российской внешней политики и политики безопасности. Так, 25 мая 2022 года Путин подписал указ, распространяющий паспортизацию на Херсонскую и Запорожскую области, которые частично оккупированы Россией. Уже за две недели до подписания указа заместитель главы оккупационной администрации Херсонской области Кирилл Стремоусов заявил, что жители Херсонской области могут до конца года «добровольно» получить российский паспорт. Это заявление сопровождалось просьбой к Путину своим указом включить оккупированную территорию в состав Российской Федерации. Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков ответил, что выбор остается исключительно за жителями Херсонской области, поскольку и Крым принял решение о «присоединении» к России в 2014 году на референдуме. С точки зрения Кремля, российские паспорта способствуют русификации и повышают шансы на «присоединение» территорий в ходе возможного референдума.
Oбновлено 27.06.2022
Гноза написана в рамках совместного исследовательского проекта о паспортизации Донбаса при участии Фабиана Буркхарда (IOS в Регенсбурге), Синди Виттке (IOS в Регенсбурге) и Марины Рабинович (Университет Агдера, Норвегия, и Киевская школа экономики, Украина).